Studie | Macht braucht Verantwortung

Einleitung

Wettbewerb fördert die Innovation in der Wirtschaft und zwingt die Unternehmen, ihre Kunden zufriedenzustellen. Wettbewerb fördert Spitzenleistungen in Sport, Wissenschaft und Kultur.

Fiskalischer  Wettbewerb und mehr lokale Autonomie könnten auch in der Politik ein Entdeckungsverfahren für innovative Lösungen sein und dazu beitragen, die Politik  stärker und besser auf die Interessen der Bürger und Unternehmen auszurichten.

Die Bedürfnisse in städtischen und ländlichen Gebieten, in Berg- und Flachlandregionen oder in touristischen und industriellen Gebieten sind verschieden. Die Bevölkerung in den Regionen unterscheidet sich hinsichtlich dominanter Berufstätigkeiten, Familiensituation und Alter; genauso wie Einkommen, Vermögen und die Häufigkeit von Armut und Arbeitslosigkeit regional unterschiedlich verteilt sind. Um die Politik besser auf die lokalen Bedürfnisse zuzuschneiden, braucht es unterschiedliche Lösungen näher am Bürger und daher mehr lokale Autonomie.

Zur lokalen Autonomie gehört eine Kompetenzentflechtung, eine Trennung und klare Zuweisung von Aufgaben und Ausgaben an eine zuständige und verantwortliche Ebene. Unabhängig davon fehlt im österreichischen Föderalismus den Ländern und Gemeinden eines der wichtigsten Instrumente für mehr lokale Autonomie und fiskalischen Wettbewerb, nämlich die Steuerautonomie. Die Regionen positionieren sich im Wettbewerb über die Qualität und Höhe der Ausgaben und damit über die Höhe der Steuerbelastung. Die Steuereinnahmen sind jedoch über den Verteilschlüssel der gemeinschaftlichen Bundesabgaben zum größten Teil fix zu- gewiesen und nicht veränderbar. Steuern sind der Preis für die Leistungen des Staates, den die Länder und Gemeinden kaum beeinflussen können. Die fixe Zuteilung von Steuereinnahmen behindert den fiskalischen Wettbewerb in ähnlicher Weise wie Preisabsprachen bei Unternehmen. Während innovative Unternehmen mit höherer Qualität höhere Preise durchsetzen können und dennoch Erfolg haben, bleiben Preissenkungen eine wesentliche Strategie vieler Anbieter im Wettbewerb um die Konsumenten; und niedrige Preise stärken die Kaufkraft und Wohlfahrt der Konsumenten.

Schon heute stehen die Länder und Gemeinden mit der Qualität ihrer Leistungen im fiskalischen Wettbewerb, aber sie können weder mit einer Senkung der Steuerbelastung ihre Standortattraktivität fördern, noch können sie ihre Steuern erhöhen, wenn sie zusätzliche dringliche Ausgaben im Interesse der Familien und Unternehmen in ihrer Region tätigen wollen. Wenn die Steuerlast in standorttechnisch unattraktiven Gebieten gleich hoch ist wie in Ballungsräumen, so kann die Ausschaltung des Steuerwettbewerbs zur Landflucht beitragen. Erst die Möglichkeit ländlicher Randgebiete, mittels spürbaren Steuersenkungen (oder auch durch höhere Steuerbelastung für besonders attraktive öffentliche Leistungen im Interesse des Standorts) der mangelnden Attraktivität entgegenzuwirken, gibt den Entscheidungsträgern die notwendigen Werkzeuge in die Hand, um im fiskalischen Wettbewerb zum Nutzen der Einwohner erfolgreich zu sein.

Die mangelnde Steuerautonomie dürfte auch dazu führen, dass  viele Regionen über umfangreiche Förderungen und Subventionen die hohe Steuerbelastung kompensieren wollen und auf diese Weise einen „Preisnachlass“ gewähren, um ihre Standortattraktivität zu steigern. Ein Wachstum der öffentlichen Ausgaben und der Steuerbelastung ist vorprogrammiert. Die festgelegte Zuteilung der Steuereinnahmen verhindert Sparanreize im öffentlichen Sektor. Der fixe Verteilschlüssel im Steuerverbund führt dazu, dass die Landes- und Gemeindepolitik die Vorteile einer sparsamen Haushaltspolitik nicht an die eigenen Bürger weitergeben kann, weil sie die Steuern nicht separat nur in ihrer Region absenken kann. Daher müssen im Interesse der Region alle zugewiesenen Steuereinnahmen vollständig ausgegeben werden. Da die Länder und Gemeinden die Steuern nicht selber verantworten müssen und auch nicht mit geringeren Steuern bei den Bürgern punkten können, ist ihr strategisches Interesse im Gegenteil darauf ausgerichtet, mehr für eine umfangreichere Versorgung auszugeben und um höhere Ertragsanteile bei den Finanzausgleichsverhandlungen zu kämpfen.

Wie könnte eine Finanzautonomie der österreichischen Bundesländer aussehen, damit der fiskalische Wettbewerb seine positiven Wirkungen entfalten kann? Aufbauend auf den Erfahrungen aus anderen föderalen Staaten und den Erkenntnissen der wissenschaftlichen Literatur wird die aktuelle Lage in Österreich zunächst dahingehend untersucht, welche Schritte für eine Stärkung der Autonomie der Bundesländer geeignet sind. Mit einem Überblick über den derzeitigen Finanzausgleich in Österreich verdeutlicht die vorliegende Studie noch einmal die Asymmetrie zwischen der Einnahmen- und Ausgabenverantwortung, die damit verbundene Intransparenz und die folgenden Fehlanreize für die Politik. Diese Intransparenz führt im aktuellen System zu einer signifikanten, versteckten Umverteilung zwischen den Bundesländern, wie wir anhand der regionalen Verteilung der Lohn- und Einkommensteuer bzw. Körperschaftsteuer zeigen.

Die untersuchten Modelle eines Zuschlagssystems halten im ersten Schritt die Aufteilung des Steueraufkommens auf den Bund und die Gesamtheit der Länder konstant. Damit ergibt sich zunächst keine Veränderung der Gesamtsteuerbelastung der Bürger, und die Bundesländer erhalten in Summe die gleichen Steuereinnahmen, wie sie sich nach der derzeitigen Verteilung der gemeinschaftlichen Abgaben ergeben würden. Die auf eine Simulation der gesamten Einkommensverteilung gestützten Berechnungen zeigen, dass im Vergleich zur derzeitigen Verteilung des gemeinsamen Steueraufkommens nach einem fixen Verteilschlüssel ein einheitlicher Zuschlag bei den einzelnen Bundesländern zu Mehr- oder Mindereinnahmen führen würde, weil die Steuerbemessungsgrundlage bei manchen Ländern stärker und bei anderen relativ wenig stark konzentriert ist. Diese ungleiche regionale Verteilung zeigt sich bereits bei den Einkommen der natürlichen Personen und umso stärker bei den Gewinnen der mobileren Unternehmen. Im derzeitigen Verteilschlüssel ist also eine versteckte Umverteilung von den reichen Bundesländern wie Wien, Vorarlberg oder Salzburg hin zu den strukturschwächeren Regionen wie das Burgenland und die Steiermark angelegt. Damit die Länder gleich hohe Einnahmen wie bisher erhalten, müssen ihnen also die Mehr- und Mindereinnahmen durch explizite Zahlungen aus dem Finanzausgleich ersetzt werden. Eine Umverteilung zwischen starken und schwächeren Regionen sollte nicht versteckt, sondern offen und sichtbar erfolgen, um zu informierten Entscheidungen zu gelangen. Sollte die versteckte regionale Umverteilung nicht den Vorstellungen eines solidarischen Finanzausgleichs nach transparenten und nachvollziehbaren Kriterien entsprechen, dann ist Reformbedarf gegeben.

Die gegenwärtigen Transferbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften laufen horizontal und vertikal und sind äußerst komplex und unübersichtlich. Es ist eine dringliche und prioritäre Herausforderung, die Aufgaben weitgehend zu entflechten, die jeweilige Verantwortung für Ausgaben und Einnahmen in einer Hand zu bündeln und jeweils einer verantwortlichen Gebietskörperschaft zuzuweisen. Im Jahr 2008 wurden insgesamt etwa 216.000 Transferbeziehungen in alle möglichen Richtungen gezählt. Diese im Einzelfall zu überprüfen und dann den geeigneten Gebietskörperschaften zuzuordnen, ist im Rahmen dieser Studie völlig unrealistisch. Wir ordnen daher die Aufgaben, für welche die Länder Transfers erhalten, ihrer alleinigen Ausgaben- und Einnahmenverantwortung zu. Die Länder müssen dann die Einnahmen aus den empfangenen Transfers mit eigenen Steuern ersetzen. Im selben Ausmaß fallen bei den zahlenden Gebietskörperschaften die Steuern weg.[1] Der Grundgedanke ist, dass ein fiskalischer Wettbewerb wenig Sinn macht und nicht viel bewirken kann, wenn die Länder nicht ein entsprechend großes Ausgaben- und Steuervolumen selbst verantworten. Insofern mag dieses Szenario auch eine gewisse Dezentralisierung von öffentlichen Aufgaben enthalten.

Welche weiteren möglichen Auswirkungen die Einführung der Finanzautonomie und die Entfaltung des fiskalischen Wettbewerbs auf die Bundesländer haben, ist zwar grundsätzlich vorhersehbar, aber schwierig zu quantifizieren. In vereinfachten Simulationsszenarien zeigen wir verschiedene Möglichkeiten auf. Dabei handelt es sich nicht um Prognosen, sondern um illustrative Szenarien, die einige Möglichkeiten ausloten; denn die strategischen Entscheidungen der Landespolitik sind in der Realität wesentlich komplexer als wir es in einem Simulationsmodell denkmöglich erfassen können. Die Möglichkeiten der Bürger und der Unternehmen, auf Steuersätze zu reagieren und zu wandern, und der entstehende fiskalische Wettbewerb zwischen den Bundesländern werden ebenso berücksichtigt wie die gesamtwirtschaftliche Verbesserung der Standortattraktivität für ausländische Personen und Betriebe. Eine begleitende Reform des Finanzausgleichs hin zu einem transparenten, aber solidarischen horizontalen Ausgleich kann den Steuerwettbewerb in kontrollierte Bahnen lenken und Leitplanken setzen. Ein solcher Finanzausgleich ermöglicht, dass jene Bundesländer, welche derzeit versteckt über den Finanzausgleich subventioniert werden, mit Autonomie ausgestattet werden und selber in die Lage kommen, ihre ökonomische Situation zu kontrollieren und zu verbessern.

Basierend auf dem Überblicksartikel von Blöchliger und Pinero-Campos (2011) lassen sich die Hauptergebnisse der wissenschaftlichen Literatur folgendermaßen zusammenfassen.

Steuerwettbewerb zwischen lokalen Gebietskörperschaften ist weitverbreitet. Weniger klar ist, wie weit die Steuerbasis tatsächlich mobil ist, oder ob es sich mehrheitlich um politischen Wettbewerb handelt.

Steuerwettbewerb ist in verschiedenen Steuern unterschiedlich intensiv. Bei Kapital- und Körperschaftsteuern ist der Wettbewerb auf lokaler Ebene am stärksten, bei Grund- und bodenbezogenen Steuern – auch aufgrund von Kapitalisierung in Immobilienpreisen – ist er am wenigstens stark ausgeprägt. Die Intensität des Wettbewerbs bei Einkommensteuern liegt dazwischen.

Die Intensität des Steuerwettbewerbes wird durch lokale Faktoren beeinflusst. Große Gebietskörperschaften oder Regionen mit viel Industrie und Gewerbe und großer Einwohnerdichte (ökonomische Agglomerationen) sind in der Lage, höhere Steuern einzuheben, ohne Gefahr zu laufen, Einnahmen über Abwanderung zu verlieren. Ebenso gibt es Evidenz für eine Reduktion der Intensität des Steuerwettbewerbes durch den Finanzausgleich.

Lokale Steuern konvergieren eher, als ein Rennen nach unten zu beobachten ist. Mit Ausnahme der Körperschaftsteuern und den Einkommensteuersätzen für Topverdiener ist kein Trend nach unten beobachtbar. Zudem findet eine allgemeine Konvergenz der Steuersätze statt.

Wirtschaftlich starke Gebietskörperschaften außerhalb der großen Ballungsgebiete setzen niedrigere Steuern. Reiche Regionen können mit geringerer Steuerbelastung die notwendigen öffentlichen Ausgaben tätigen.

Staaten mit mehr fiskalischer Autonomie haben geringere regionale Unterschiede. Mehr fiskalische Autonomie erlaubt strukturschwachen Regionen, durch niedrigere Steuerbelastung und gezielte Standortpolitik aufzuholen.

Staaten haben Werkzeuge zur Verfügung, um Steuerwettbewerb nützlich zu gestalten. Für Länder, in welchen der subnationale Steuerwettbewerb schädliche Züge annimmt, gibt es mehrere Stellschrauben und Leitplanken, um die Intensität des Wettbewerbes zu steuern. Durch Autonomie in hauptsächlich Grund- und bodenbezogenen Steuern kann der Steuerwettbewerb generell reduziert werden. Eine Harmonisierung der Bemessungsgrundlage auf Bundesebene kann den Steuerwettbewerb ebenso entschärfen wie ein entsprechender Finanzausgleich dazu beiträgt, dass zu schädlicher regionaler Wettbewerb stattfindet.

Wir gehen wie folgt vor:[2]

Das Kapitel “Statische Auswirkungen von vermehrter Steuerautonomie” zeigt, wie durch ein Zuschlagssystem für die Einkommen-, Lohn- und Körperschaftsteuer Steuerautonomie vom Bund an die Länder übertragen werden kann, so dass die gesamte Steuerbelastung gleich bleibt und sowohl Bund als auch Länder die von ihnen verantworteten Ausgaben ohne weitere Anpassungen finanzieren können. Dabei wird eine versteckte Umverteilung zwischen den Ländern im Status quo sichtbar gemacht und in einen expliziten, transparenten Finanzausgleich umgewandelt. In einem nächsten Schritt werden auch die mit den vertikalen Transfers verbundenen Aufgaben an die Länder übertragen und müssen dort mit eigenen Steuern finanziert werden; mit ebenso hohen Entlastungen beim Bund.

Das Kapitel “Steuerwettbewerb, solidarischer Finanzausgleich und längerfristige Auswirkungen quantifiziert anhand eines vereinfachten Simulationsmodells die Auswirkungen, wenn die Länder in den fiskalischen Wettbewerb treten. Als Ergebnisse halten wir fest: (i) die Steuersätze sinken eher moderat zwischen 1 bis 1,5 Prozentpunkten; (ii) die geringeren Steuersätze führen zu einem Einkommensgewinn von durchschnittlich 1,7 Prozent, vor allem weil sich auch die Standortattraktivität ganz Österreichs gegenüber dem Ausland verbessert; (iii) der fiskalische Wettbewerb begünstigt stärker die kleineren und ärmeren Länder und fördert eher regionale Konvergenz, als dass er zu einer Auseinanderentwicklung führen würde; und (iv) ein solidarischer Finanzausgleich setzt dem Steuerwettbewerb günstige Leitplanken für die Förderung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse. Die einkommensschwachen Bundesländer teilen die erhaltenen Mittel auf höhere Ausgaben und gleichzeitig geringere Steuern auf und kommen besser in die Lage, zum Durchschnitt aufzuholen. Beides fördert den regionalen Ausgleich.

Zuletzt ziehen wir aus den Ergebnissen der Studie grundsätzliche Schlussfolgerungen.

Fußnoten
  1. Kostenersatz für grenzüberschreitende Leistungen sind weiterhin sinnvoll und angebracht.
  2. In der ausführlicheren Version besprechen wir unter anderem den Stand der Föderalismusliteratur, gehen auf die Erfahrungen anderer Länder mit fiskalischem Wettbewerb ein und stellen den derzeitigen primären, sekundären und tertiären Finanzausgleich in Österreich dar.


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Einleitung / 08.05.2018
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